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“十三五”期間我國PPP重點領域投資機會前瞻

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發(fā)表時間：2016-03-23 10:01
　　　十八屆三中全會改革決定、五中全會的規(guī)劃建議、近幾年國務院政府工作報告，均對PPP提出了明確要求；全國“兩會”期間，新華網(wǎng)還專門發(fā)布了《“十三五”中國要上的100個大項目》。目前，“十三五”規(guī)劃綱要已經(jīng)過第十二屆全國人民代表大會第四次會議表決并高票通過，將對PPP發(fā)展給予規(guī)劃引導，但全文正式發(fā)布還需要一段時間。那么，“十三五”期間我國PPP投資趨勢如何？有哪些重點項目和投資機會？本文將做一些解讀，以供參考。
   “十三五”國內(nèi)PPP投資發(fā)展趨勢
   一般認為，PPP在中國不是新鮮事物，過去國內(nèi)主要是以特許經(jīng)營的方式在探索和實踐，建設部還專門出臺了部門規(guī)章，各地也出臺了管理辦法或條例，并以BOT、TOT的形式落地了不少項目，發(fā)揮了積極作用。
   中央文件明確的要求。為更好地發(fā)揮市場和政府兩個作用，加快我國城鎮(zhèn)基礎設施建設，黨的十八屆三中全會改革決定首次明確：（1）明確國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革；（2）消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領域具體辦法；（3）建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營。黨的十八屆五中全會通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》要求，要創(chuàng)新公共基礎設施投融資體制，推廣政府和社會資本合作模式。創(chuàng)新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。
   政府工作報告的部署情況?！?014年國務院政府工作報告》提出，制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領域具體辦法。《2015年國務院政府工作報告》提出，在基礎設施、公用事業(yè)等領域，積極推廣政府和社會資本合作模式?！?016年國務院政府工作報告》提出，完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發(fā)社會資本參與熱情。
   特許經(jīng)營與PPP的關系。三中全會改革決定提的是特許經(jīng)營，包括2014年政府工作報告也是提特許經(jīng)營。2015年以后，無論是中央文件還是政府工作報告，都不再提特許經(jīng)營，但這并不是要將特許經(jīng)營與PPP對立起來，更不能因為今天的PPP就否定了昨天的特許經(jīng)營，或者二者完全是兩回事。實際上，中國能在過去2年內(nèi)走完了發(fā)達國家?guī)资瓴拍芡瓿傻腜PP制度建設，這主要得益于過去30年國內(nèi)特許經(jīng)營的實踐探索，通過國家部門規(guī)章、地方條例、政府規(guī)章等形式，使得PPP的基本制度得以確立，PPP與特許經(jīng)營是繼承與發(fā)展的關系，PPP是特許經(jīng)營的升級版。
   從中央的文件要求、國務院的政府工作報告部署，以及2014年以來國務院、財政部、國家發(fā)改委就推進PPP出臺的一系列文件和舉措看，結(jié)合社會資本的訴求，“十三五”期間我國PPP投資的可能趨勢如下：
   一是制度更加完善，管理更加規(guī)范透明，PPP投資環(huán)境更加良好。近年來，特許經(jīng)營立法已進入全國人大的三年立法計劃，國家發(fā)改委、財政部分別就特許經(jīng)營、PPP開展立法調(diào)研，并取得了階段性進展。實際上，兩部門的立法沒有本質(zhì)上的不同，只是立法切口的大小不同，PPP的立法范圍和難度更大一些，到底以哪一部法律名稱出臺，最后要看全國人大立法機構、國務院法制部門的協(xié)調(diào)結(jié)果。但可以肯定的是，既然PPP（特許經(jīng)營）已進入了人大的立法計劃，“十三五”出臺的可能性極大，將會進一步引導和規(guī)范PPP項目發(fā)展，使其全生命周期管理的過程更加透明，PPP市場的投資規(guī)則更加公開、公平。
   二是PPP投資范圍更加廣泛，社會發(fā)展領域?qū)⑹顷P注點和難點。過去國內(nèi)特許經(jīng)營項目主要集中在有收費機制的高速公路、供水、供熱、污水處理、垃圾處理等市政基礎設施領域，運作模式和管理制度相對較為成熟。隨著居民生活水平提高，對文化、體育、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務提出了更高需求，客觀上需要引進社會資本加快相關設施投資建設?！笆濉币?guī)劃建議明確了公共服務供給的改革方向，即能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。相信未來政府會推出包括博物館、體育館、醫(yī)院、學校等在內(nèi)的社會領域項目，用PPP模式投資建設和運營。但也有不少難度，政府不能做甩手掌柜，要加強監(jiān)管和績效考核，加快相關事業(yè)單位改革，引逼社會資本提供更好的公共服務。
   三是金融支持舉措更加接地氣，PPP投資退出渠道更加豐富。PPP項目與傳統(tǒng)政府融資平臺項目的投融資方式不同，除了政策性金融機構要加大支持力度外，商業(yè)銀行的貸款審核方式、貸款條件需率先改革。同時，要豐富和完善PPP投資的退出渠道，比如設立PPP資產(chǎn)交易平臺，降低社會資本的并購成本，提高其市場化配置資產(chǎn)的效率。
   四是政府監(jiān)管能力將大大提高，PPP投資行為更加理性和規(guī)范。推廣PPP模式，不僅僅是解決融資問題，更重要的是要倒逼政府加快職能轉(zhuǎn)變，加強事中事后監(jiān)管。去年以來，國內(nèi)有近千個項目簽約落地和開工建設?！笆濉逼陂g將有大量PPP項目建成運營，如果政府對相關設施運營行為、績效的考核和監(jiān)管能力不足，社會資本逐利的本性，將可能在提供公共服務的過程中過分的降低成本而導致服務質(zhì)量的降低。因此，政府需要加強自身的監(jiān)管能力建設，引導和規(guī)范社會資本的投資行為，促進理性投資和良性運營管理。
   五是政企雙方履約能力將受到重視，PPP投資的誠信體系更加完善。目前，財政部已經(jīng)建立PPP項目的大數(shù)據(jù)庫，擬對PPP項目進行全生命周期管理，這在客觀上有利于促進政企雙方盡可能的履約。同時，國家發(fā)改委也在大力推進全社會誠信體系建設，并建立了全國公共信用信息交換平臺，PPP項目如果出現(xiàn)違約信息，這些信息也將會納入到此平臺中，將會影響政府、社會資本的信用評級，進而影響他們的后續(xù)發(fā)展。因此，公共信用信息交換平臺的建設完善和相關信用數(shù)據(jù)產(chǎn)品的應用，也會大大激發(fā)政企雙方的履約動力。
  “十三五”PPP重點領域投資分析
   截止目前，財政部、國家發(fā)改委已公布了近萬個擬實施PPP的項目，投資總需求達到12萬億元規(guī)模。新華網(wǎng)發(fā)布的《“十三五”中國要上的100個大項目》（以下簡稱《大項目規(guī)劃》），有不少大項目可以PPP的模式來推進，這其中有不少投資機會，并對相關行業(yè)的去產(chǎn)能具有重要作用。
   一是鐵路領域，投資需求達3萬億元。《大項目規(guī)劃》提出：未來五年我國高速鐵路營業(yè)里程達到3萬公里（目前高鐵總里程1.9萬公里），覆蓋80％以上的大城市；建設川藏鐵路等沿邊鐵路。投資測算：未來五年需要新建成高鐵1.1萬公里，再加上在建的高鐵、新建的普通鐵路（1.2萬公里）以及傳統(tǒng)鐵路改造升級，根據(jù)目前平均成本1億元/公里測算，未來五年鐵路的投資需求將高達3萬億元以上，并可帶動鐵路車輛等相關設備產(chǎn)業(yè)3800億的產(chǎn)值，消耗鋼鐵、水泥等原材料約7500億元。鐵路的建設運營均可采用PPP模式，但目前社會資本進入的彈簧門、玻璃門不少，相關行業(yè)管理的法律法規(guī)還要完善，未來對社會資本開放的力度將一步加大。
   二是高速公路領域，投資需要2.3萬億元?！洞箜椖恳?guī)劃》提出：加快推進國家高速公路網(wǎng)建設，新建改建高速公路通車里程約3萬公里。投資測算：2015年交通部的收費公路統(tǒng)計公報顯示，2014年我國高速公路的平均造價7700萬/公里，據(jù)此測得未來5年國內(nèi)高速公路的投資需求約2.3萬億元。由此可以消耗鋼鐵、水泥等建設材料1.1萬億元。高速公路完全可以全部采用PPP模式投資、建設和運營，此領域的投資機會最多，社會資本可以積極進入。
   三是軌道交通領域，投資需要可達2.1萬億元?！洞箜椖恳?guī)劃》提出：新增城市軌道交通運營里程約3000公里。投資測算：北上廣深等城市的地鐵建造成本都在每公里10億元以上的投資，其他城市的建造成本也在5億元以上，平均按照7億元/公里的投資強度計算，未來5年我國地鐵的投資總需求可達2.1萬億元。在地鐵建造成本構成中，土建約占36%（其中材料成本約60%），車輛及其他設備約占30%。由此可以消耗鋼鐵、水泥等建設材料4000億元，帶動車輛及運營控制設備產(chǎn)值6000億元。地鐵的建設運營也完全可以全部采用PPP模式投資、建設和運營，但有資質(zhì)要求，多數(shù)社會資本可以作為財務投資人參與投資。
   四是海綿城市、地下管廊等現(xiàn)代市政設施領域，投資需求高達3.5萬億元?！洞箜椖恳?guī)劃》提出：建設海綿城市，建設地下管廊（網(wǎng)）。投資測算：據(jù)業(yè)內(nèi)專家測算，未來五年我國海綿城市建設的投資需求可達到2萬億元，地下管廊建設的投資需求可達1.5萬億元，由此可消耗鋼鐵、水泥等原材料1.5萬億元。此領域也完全可以全部采用PPP模式投資、建設和運營，社會資本的投資機會較多，但有進入資質(zhì)要求，可與有資質(zhì)的建設企業(yè)一起聯(lián)合投資。
   五是生態(tài)環(huán)保領域，投資需求高達數(shù)萬億元。黨的十八屆五中全會的“十三五”規(guī)劃建議提出了綠色發(fā)展理念，此次《大項目規(guī)劃》提出重大項目，有不少屬于綠色生態(tài)環(huán)保領域，具體包括：建設引黃入冀補淀、引江濟淮、引漢濟渭、滇中引水、引大濟湟、引綽濟遼等多項重大引調(diào)水工程；推進南水北調(diào)東中線后續(xù)工程建設；建設西藏拉洛、浙江朱溪、福建霍口、黑龍江奮斗、湖南莽山、云南阿崗等大型水庫；開展1000萬畝受污染耕地治理修復和4000萬畝受污染耕地風險管控；建設西江大藤峽、淮河出山店、新疆阿爾塔什等流域控制性樞紐工程；基本完成流域面積3000平方公里及以上的244條重要河流治理；推進青藏高原、黃土高原等關系國家生態(tài)安全核心地區(qū)生態(tài)修復治理；建設大尺度綠色生態(tài)保護空間和連接各生態(tài)空間的綠色廊道；推進邊疆地區(qū)國土綜合開發(fā)、防護和整治；新增水土流失治理面積27萬平方公里，全國濕地面積不低于8億畝等。上述領域都可以探索PPP模式，總投資將高達數(shù)萬億元，且多為政府財政買單，社會資本可積極關注和投資這些領域的PPP項目。
   PPP投資的難點與建議
   目前，PPP項目的簽約落地率還有待提高，國有企業(yè)占主導，民企獲得的PPP項目相對較少。究其原因，除了民企自身的融資能力等因素處于劣勢外，更主要的是目前PPP的制度還不夠完善，包括PPP項目的建設標準、運營和服務標準都偏低，投資退出渠道偏少等，這些都給投資帶來了很多不確定性。比如建設標準偏低，可能導致相關設施運營不到合同期滿就壞了，或者合同沒執(zhí)行幾年，國家新的標準出臺了，要求提高相關公共服務質(zhì)量和標準，需要對原有的設施進行改造升級。這就涉及到對原來的合同要重新修訂，在改造費用測算、價費調(diào)整等方面，政府、企業(yè)很難達成一致，談判成本非常高，有時候甚至導致項目被收回。為此建議如下：
   一是制定更高標準，加強監(jiān)管。建議盡快出臺PPP（特許經(jīng)營）的法律法規(guī)，修訂鐵路法、公路法等PPP領域的行業(yè)管理法律法規(guī)，以適應PPP的發(fā)展需要。要對PPP項目的建設和運營服務制定更高的標準。哪怕這樣可能導致項目投資費用較高也是值得的，否則后期改造費用可能更高。政府提高監(jiān)管能力，確實做到讓企業(yè)按照更高、更新的標準建設和運營。
   二是不斷豐富投資退出渠道。對多少社會資本而言，不可能如此長時間的持有PPP項目資產(chǎn)。為此，建議政府設立PPP資產(chǎn)交易中心，方便社會資本的投資退出，同時也可以通過市場化的機制約束社會資本嚴格履約，提高建設運營質(zhì)量。在政府帶頭履約的前提下，一旦社會資本偷工減料或管理不善，造成服務質(zhì)量不好，政府可以通過行政處罰等手段進行監(jiān)管，如果還是不達標，可強行要求社會資本通過交易中心轉(zhuǎn)讓股權、收益權等的方式退出（而不是指定政府的融資平臺來接盤）。對企業(yè)而言，如果建設和運營質(zhì)量不好，其轉(zhuǎn)讓的價格肯定不高，最終的損失還是由社會投資者承擔。一旦這樣的規(guī)則建立，社會資本對其建設和運營質(zhì)量會自覺地加強自我管理。
   三是加強投資前的調(diào)查論證。有人將PPP比如一場婚姻，結(jié)婚有可以長期廝守的，也有中途離婚再婚的，但不管怎樣，在中國都講究門當戶對。因此，社會資本參與PPP項目投資，要對項目所在地的投資環(huán)境、政府付款能力和信用等做詳細的盡職調(diào)查，為投資決策提供科學依據(jù)。當然政府也應對社會資本的背景做更深入的了解，包括其融資能力、專業(yè)水平、誠信程度等。結(jié)婚前充分了解對方的特性，婚姻持久的可能性更大一些。否則就是閃婚，政府和社會資本都會受到傷害，更重要的是還會影響社會公眾的利益。（中國施工企業(yè)管理協(xié)會）
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