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國務(wù)院就首部PPP條例征求意見，制定正面清單、簡化物有所值論證、嚴(yán)控政府違約

 二維碼 58
發(fā)表時間：2017-07-25 11:58
　　近年來，PPP逐漸成為一個熱詞。但一些問題也伴隨而至，由于缺乏專門立法，其政策穩(wěn)定性也讓投資者心存顧慮。這些問題近期有望得到部分解決：7月21日，國務(wù)院法制辦公布《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）。
   征求意見稿規(guī)格極高，它是直接由國務(wù)院，而非國務(wù)院下屬部委頒布的，并且這是我國首部PPP專屬“條例”，與以往發(fā)布的“指導(dǎo)意見”、“操作指南”、“管理辦法”不同，條例具有一定的法律效力。因此，現(xiàn)有的PPP文件中與條例相沖突的條款，在條例實施后應(yīng)自動廢止。
   征求意見稿分為七章，共50條，對PPP的適用范圍、項目發(fā)起、實施、監(jiān)督管理、爭議解決以及違反條例需承擔(dān)的法律責(zé)任都作出了規(guī)定。從項目的發(fā)起來看，對于社會資本方，征求意見稿規(guī)定為依法設(shè)立，具有投資、建設(shè)、運營能力的企業(yè)。
PPP條例看點
   1、征求意見稿對可采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目范圍作出了明確：政府負(fù)有提供責(zé)任；需求長期穩(wěn)定；適宜由社會資本方承擔(dān)。同時規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)前款規(guī)定的條件，制定可以采用政府和社會資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目指導(dǎo)目錄，并適時調(diào)整。
   編制注：這意味著PPP范圍將采取正面清單制，增加了行業(yè)主管部門的發(fā)言權(quán)。這種規(guī)定有利于PPP與行業(yè)現(xiàn)行管理體制對接。有業(yè)內(nèi)人士表示，征求意見稿只是出具初步的（法律）依據(jù)，PPP項目時間跨度太長，未來可能需要更多監(jiān)管約束。同時，正面清單這種方式有利于防止PPP項目的濫化和泛化。
   2、合作項目協(xié)議中不得約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔(dān)社會資本方投資本金的損失，不得約定社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔(dān)保；合作項目的設(shè)施、設(shè)備以及土地使用權(quán)、項目收益權(quán)和融資款項不得用于實施合作項目以外的用途。
   編者注：最低收益擔(dān)?；蛉谫Y擔(dān)保都是違法違規(guī)舉債行為，不符合PPP項目風(fēng)險共擔(dān)。此前“50號文”和“87號文”針對地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為已經(jīng)產(chǎn)生了一定的震懾，上升到法律層面，威懾更大。
   3、征求意見稿提出，有關(guān)主管部門擬訂合作項目實施方案，應(yīng)當(dāng)會同同級發(fā)展改革、財政等有關(guān)部門，從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等方面對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估；涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔(dān)風(fēng)險等財政支出事項的，應(yīng)當(dāng)提請同級財政部門進(jìn)行財政承受能力評估。
   編者注：專業(yè)人士表示：沒有要求進(jìn)行物有所值論證，這是一個很好的簡化。因為PPP是否真的物有所值，不是算出來的。真正的物有所值是需要靠加強監(jiān)管、履約和建立績效考核、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等來實現(xiàn)的。新一輪PPP項目還在建設(shè)期，過去的特許經(jīng)營項目多數(shù)還沒有移交（沒有走完全生命周期），根本無法評估PPP（特許經(jīng)營）整體上、全生命周期內(nèi)是否物有所值。
   4、征求意見稿規(guī)定，在PPP項目的實施過程中，政府實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)審核同意的合作項目實施方案，通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方，并將選定的社會資本方向社會公示等。
   編者注：征求意見稿強調(diào)了競爭，包括招標(biāo)和競爭性談判兩種方式，未來單一來源采購可能就會成為很少采用的方式。這意味著PPP項目若通過其他方式采購，都是不合規(guī)的。
   5、根據(jù)征求意見稿，企業(yè)的準(zhǔn)入資格與企業(yè)規(guī)模、所有制、注冊地?zé)o關(guān)，但是企業(yè)必須具有投資、建設(shè)、運營能力。
   編者注：從措辭上理解，企業(yè)可能需要同時具備這三種能力。這就意味著，非實體企業(yè)參與PPP項目或會受到一定的限制。
   6、針對實踐中社會資本方普遍擔(dān)心的能否受到公平對待、合理回報有無保障以及政府隨意改變約定、“新官不理舊賬”等問題，征求意見稿明確規(guī)定：任何單位和個人不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與合作項目；合作項目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響。
   編者注：嚴(yán)禁以政府換屆、職能調(diào)整等違約毀約，上升到法律層面，對社會資本方參與PPP項目多了一層法律保障。
   7、對于社會資本方，項目公司不得從事與實施合作項目無關(guān)的經(jīng)營活動，不得將合作項目的設(shè)施、土地使用權(quán)、項目收益權(quán)和融資款項用于實施合作項目以外的用途，或者以上述資產(chǎn)為他人債務(wù)提供擔(dān)保。
   8、由于缺乏專門的立法，PPP項目各個環(huán)節(jié)如何適用現(xiàn)行法律不盡清晰，社會資本對于PPP項目的爭議解決心存顧慮。對此，征求意見稿明確，因合作項目協(xié)議履行發(fā)生的爭議，可以依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。
   編者注：仲裁意味著PPP合同是民事合同，合同履行方面爭議適用于“民事法律法規(guī)”。
   9、退出機制此前也是社會資本的關(guān)注焦點。此次征求意見稿，提出了PPP項目可以提前終止合作項目協(xié)議的三種情形：因不可抗力導(dǎo)致合作項目協(xié)議無法繼續(xù)履行；因社會資本方嚴(yán)重違約，危害公共利益；依法征收、征用合作項目財產(chǎn)。
   編者注：社會資本方在建設(shè)期內(nèi)不得退出，在項目運營期內(nèi)，需征得政府方同意，方可退出。
   《PPP條例》對政府方的約束較多， 實行問責(zé)制，問責(zé)對象除了直接負(fù)責(zé)人之外，也包括相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，總體上是為了保障社會資本方的權(quán)益。同時，條例總體上希望通過營造公平公正的市場環(huán)境鼓勵非公有制企業(yè)參與到PPP項目中?，F(xiàn)在還是意見稿，待正式文件出來后，民營企業(yè)等社會資本方參與PPP的信心會進(jìn)一步增加，PPP模式推行有望進(jìn)入新的階段。（建筑經(jīng)濟(jì)與管理）
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