PPP項(xiàng)目融資的特點(diǎn)、問(wèn)題、原因

   PPP項(xiàng)目融資是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的一種項(xiàng)目融資模式。在PPP模式下，按照最優(yōu)、合理負(fù)擔(dān)原則，項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，政府及其所屬部門(mén)不得為PPP項(xiàng)目融資提供擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式的擔(dān)保。

   1、PPP項(xiàng)目融資的特點(diǎn)

   （1）項(xiàng)目導(dǎo)向，融資金額大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高。

   融資以PPP項(xiàng)目為載體，融資金額相對(duì)較大，一般為項(xiàng)目總投資的70%-80%，融資期限長(zhǎng)，一般不短于10年，本息償還主要來(lái)源于PPP項(xiàng)目本身。合作期間影響項(xiàng)目實(shí)施的不確定因素較多，融資風(fēng)險(xiǎn)高，融資機(jī)構(gòu)需要對(duì)PPP項(xiàng)目的技術(shù)性能、經(jīng)濟(jì)效益、項(xiàng)目股東和管理、運(yùn)營(yíng)實(shí)力進(jìn)行全面評(píng)估，對(duì)資金使用情況進(jìn)行全程監(jiān)控。

   （2）有限追索融資，以項(xiàng)目公司為融資主體，需要多方配合完成融資活動(dòng)。

   PPP項(xiàng)目融資為有限追索融資。在PPP模式下，項(xiàng)目公司為獨(dú)立法人，具體承辦融資事項(xiàng)，社會(huì)資本負(fù)責(zé)配合，政府方可為融資提供積極協(xié)助，但不對(duì)項(xiàng)目公司的融資行為承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)。一旦出現(xiàn)無(wú)法償還融資本息，融資機(jī)構(gòu)只能就PPP項(xiàng)目的現(xiàn)金流和項(xiàng)目公司的全部資產(chǎn)進(jìn)行追索，不能要求項(xiàng)目公司股東承擔(dān)該項(xiàng)目的全部融資責(zé)任或超出股東投資額、項(xiàng)目公司可處置資產(chǎn)額的融資責(zé)任。專(zhuān)業(yè)律師、金融與財(cái)務(wù)等咨詢(xún)機(jī)構(gòu)或顧問(wèn)提供融資專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)意見(jiàn)并協(xié)助融資活動(dòng)開(kāi)展。

   （3）PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)比企業(yè)融資風(fēng)險(xiǎn)大，融資成本較高。

   目前入管理庫(kù)占比超過(guò)90%的PPP項(xiàng)目都是政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，由于政府未來(lái)支付能力的不確定性和績(jī)效考核基礎(chǔ)上政府付費(fèi)實(shí)際支付數(shù)存在不確定性，項(xiàng)目公司最終收益能否償還融資本息存在不確定性。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)決定收益原則，PPP項(xiàng)目一般需要社會(huì)資本作為融資擔(dān)?；?qū)嵸|(zhì)性增信主體，融資利率一般也會(huì)高于同等條件企業(yè)融資。

   2、PPP項(xiàng)目融資的問(wèn)題

   （1）滿足PPP項(xiàng)目融資工具有限，風(fēng)險(xiǎn)與收益不匹配，融資落地難，導(dǎo)致部分項(xiàng)目無(wú)法開(kāi)工或開(kāi)工后停工，最終出現(xiàn)項(xiàng)目退庫(kù)、合同解約的情況較多。

   目前，全國(guó)落地PPP項(xiàng)目累計(jì)投資額為9.1萬(wàn)億，按照現(xiàn)行固定資產(chǎn)投資最低項(xiàng)目資本金比例20%計(jì)算，扣除合作雙方項(xiàng)目資本金投入1.82萬(wàn)億后，需要債務(wù)融資金額約7.28萬(wàn)億，項(xiàng)目投融資資金能否根據(jù)PPP合同和建設(shè)進(jìn)度及時(shí)、足額到位直接影響項(xiàng)目進(jìn)度，一旦資金不能到位，除已經(jīng)簽約未開(kāi)工的3.8萬(wàn)億項(xiàng)目長(zhǎng)期擱置外，已開(kāi)工5.3萬(wàn)億項(xiàng)目仍存在開(kāi)工后停工或解約的風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)行PPP監(jiān)管政策趨嚴(yán)的環(huán)境下，因融資問(wèn)題導(dǎo)致項(xiàng)目違約、退庫(kù)情況較多。如某縣村級(jí)活動(dòng)場(chǎng)所及農(nóng)村基層綜合公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)PPP項(xiàng)目，總建筑面積為13505.64平方米，投資估算為3.58億元。該項(xiàng)目自2016年P(guān)PP合同簽約后，因一直無(wú)法融資到位，依照PPP合同約定，社會(huì)資本股東已經(jīng)違約。該縣民政局提出退庫(kù)申請(qǐng)，并于2018年4月項(xiàng)目退庫(kù)。

   （2）融資利率持續(xù)攀升，對(duì)項(xiàng)目成本及政府付費(fèi)支出影響較大。

   PPP項(xiàng)目融資需要遵循國(guó)家金融方面的法律規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)自身也要依據(jù)內(nèi)部授信政策開(kāi)展調(diào)查評(píng)估，以市場(chǎng)化機(jī)制自主決定是否融資和融資實(shí)際規(guī)模。從2017年11月國(guó)家出臺(tái)92號(hào)文，對(duì)PPP項(xiàng)目集中規(guī)范清理，PPP模式發(fā)展的政策環(huán)境、信用環(huán)境持續(xù)完善，但PPP項(xiàng)目的融資成本受金融監(jiān)管和銀行貸款政策等因素影響，利率持續(xù)攀升，對(duì)項(xiàng)目成本及政府付費(fèi)支出影響較大。

   通過(guò)對(duì)某地區(qū)2016年到2018年274個(gè)可查到采購(gòu)信息的PPP項(xiàng)目中標(biāo)核心參數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，融資利率受金融環(huán)境和政策影響，呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，該地區(qū)PPP項(xiàng)目最低中標(biāo)融資利率按照基準(zhǔn)利率（中國(guó)人民銀行2017年5月發(fā)布5年期以上貸款基準(zhǔn)利率4.9%，下同）基礎(chǔ)上浮20%，為5.88%，最高中標(biāo)融資利率按照基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上加4%，為8.9%。2016年至2018年三年平均中標(biāo)融資利率分別為5.51%、6%和6.11%。按行業(yè)劃分，2018年度中標(biāo)融資利率排序前三位的行業(yè)（領(lǐng)域）分別為教育、保障性安居工程、文化，分別為9.3%，7.4%、6.37%。

   融資利率的不斷攀升，不僅推高了項(xiàng)目成本，加大了未來(lái)政府支出責(zé)任，同時(shí)也阻礙了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的步伐。

   （3）民營(yíng)企業(yè)中標(biāo)PPP項(xiàng)目融資難、融資成本高。

   根據(jù)明樹(shù)數(shù)據(jù)提供資料顯示，2018年民營(yíng)企業(yè)作為PPP市場(chǎng)的重要參與方，在全口徑統(tǒng)計(jì)下，PPP項(xiàng)目中成交項(xiàng)目規(guī)模和數(shù)量占比分別為29.93%和47.95%。項(xiàng)目數(shù)量接近一半，而項(xiàng)目規(guī)模不足30%，從中反映出，民營(yíng)企業(yè)參與的多為投資規(guī)模較小的項(xiàng)目，除了民營(yíng)企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)范圍、業(yè)績(jī)、管理能力等限制外，民營(yíng)社會(huì)資本參與的PPP項(xiàng)目在融資渠道、融資成本方面明顯比央企、國(guó)企面臨更高的融資風(fēng)險(xiǎn)。

   3、PPP項(xiàng)目融資問(wèn)題產(chǎn)生的原因

   （1）PPP項(xiàng)目實(shí)際可運(yùn)用的融資手段較為單一，許多融資工具設(shè)置的融資條件、融資成本較高。

   PPP項(xiàng)目融資工具包括銀行（銀團(tuán)）貸款、政府專(zhuān)項(xiàng)債、PPP基金、融資租賃、信托資管保險(xiǎn)的債權(quán)計(jì)劃、發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等，但是，目前PPP項(xiàng)目主要依賴(lài)的融資工具是銀行（銀團(tuán)）貸款。雖然金融機(jī)構(gòu)類(lèi)型新增了政策性銀行和租賃公司，但是銀行貸款以外的其他融資方式融資成本較高，融資難以落地。即使銀行為主流PPP融資機(jī)構(gòu)，受風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制的束縛，銀行普遍依靠社會(huì)資本提供強(qiáng)增信（足值且變現(xiàn)能力較強(qiáng)的抵押、信用等級(jí)較高的第三方擔(dān)保）來(lái)進(jìn)行風(fēng)控管理，新組建的項(xiàng)目公司除部分有收益權(quán)的項(xiàng)目合同質(zhì)押外，資產(chǎn)小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力普遍較弱，純粹項(xiàng)目融資在現(xiàn)行模式下難于通過(guò)風(fēng)控評(píng)估，如沒(méi)有社會(huì)資本提供有力的抵押擔(dān)保，PPP項(xiàng)目融資難度極大。而政府專(zhuān)項(xiàng)債受額度控制，落實(shí)到具體地區(qū)、行業(yè)或項(xiàng)目能爭(zhēng)取到的專(zhuān)項(xiàng)債有限；保險(xiǎn)資金、社保基金、養(yǎng)老基金等長(zhǎng)期資金的風(fēng)險(xiǎn)偏好更低，對(duì)項(xiàng)目所在地政府信譽(yù)、融資主體的實(shí)力和信用等級(jí)、投資安全及增信措施等有極高要求；基金、信托等資管產(chǎn)品則由于融資成本遠(yuǎn)高于PPP項(xiàng)目可承受成本，因而不能大規(guī)模推廣。

   （2）PPP項(xiàng)目公益性強(qiáng)，收益水平低，融資風(fēng)險(xiǎn)大，缺乏滿足融資需求的金融創(chuàng)新產(chǎn)品。

   PPP項(xiàng)目公益性強(qiáng)，收益水平低，項(xiàng)目無(wú)法在短期內(nèi)盈利，如缺少政府方運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出和社會(huì)資本提供的抵押擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)參與的積極性較低。盡管?chē)?guó)家出臺(tái)了一些積極的融資政策措施，但是政策并不能創(chuàng)造信用，在沒(méi)有額外增信的基礎(chǔ)上，金融機(jī)構(gòu)難以提供滿足PPP項(xiàng)目融資需求的金融創(chuàng)新產(chǎn)品。

   （3）PPP項(xiàng)目合作期限與項(xiàng)目實(shí)際融資期限不匹配，難以滿足PPP項(xiàng)目全生命周期資金需求。

   部分PPP項(xiàng)目在財(cái)承論證階段，地方政府因財(cái)力問(wèn)題，需要拉長(zhǎng)合作期限才能匹配財(cái)政承受能力，但項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，由于期限越長(zhǎng)不確定性越大，風(fēng)險(xiǎn)越高，金融機(jī)構(gòu)的各類(lèi)融資產(chǎn)品的期限有較為固定的期限偏好。目前，信托資金、政府PPP基金、私募基金等PPP項(xiàng)目股權(quán)融資工具，其資金來(lái)源、融資條件、收益回報(bào)等，很難匹配PPP項(xiàng)目固有的長(zhǎng)期性和低盈利性。融資產(chǎn)品期限與動(dòng)輒20年、30年的PPP項(xiàng)目也形成期限錯(cuò)配，大部分PPP項(xiàng)目無(wú)法按照較長(zhǎng)的合作期限一次融資滿足項(xiàng)目全生命周期資金需求。在期限上較為匹配的是銀行，但由于銀行不能接受?chē)?yán)監(jiān)管政策下的長(zhǎng)周期、低利率的PPP項(xiàng)目的高風(fēng)險(xiǎn)。

   （4）資金退出渠道過(guò)于單一，影響了參與PPP項(xiàng)目投融資的積極性。

   目前，融資機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目投融資，退出的渠道相對(duì)比較單一，主要是通過(guò)到期退出，由社會(huì)資本或政府方以事前雙方約定價(jià)格贖回等方式實(shí)現(xiàn)。由于PPP項(xiàng)目具有投資規(guī)模大、回收期長(zhǎng)、政府信用轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本或項(xiàng)目公司信用，不能由財(cái)政資金進(jìn)行兜底等特點(diǎn)，如果只能等到項(xiàng)目到期退出，對(duì)于投資者尤其是財(cái)務(wù)投資者來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)很大，勢(shì)必影響其參與PPP項(xiàng)目投融資的積極性。

   （5）政策趨嚴(yán)，PPP項(xiàng)目各方投融資面臨合規(guī)性審查，投、融資金是否能夠依約到位面臨考驗(yàn)。

   隨著嚴(yán)監(jiān)管政策文件出臺(tái)，PPP項(xiàng)目投資、融資方面對(duì)政府方、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)都提出了較為嚴(yán)格的要求，如92號(hào)文要求資本金按照“穿透原則”進(jìn)行審查，嚴(yán)禁以“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等方式違規(guī)出資。192號(hào)文提出“不得引入‘名股實(shí)債’類(lèi)股權(quán)資金或購(gòu)買(mǎi)劣后級(jí)份額等方式承擔(dān)本應(yīng)由其他方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)”、“不得為其他股權(quán)方出資提供擔(dān)保、承諾收益等”。鼓勵(lì)將PPP的債務(wù)融資做成真正的項(xiàng)目融資，確需股東擔(dān)保的，應(yīng)由各方股東按照比例出資共同擔(dān)保，要求央企不能超出自身出資比例進(jìn)行擔(dān)保。106號(hào)文禁止資金池、期限錯(cuò)配、禁止多層嵌套、打破剛性?xún)陡兜却胧┏雠_(tái)，PPP項(xiàng)目資本金融資業(yè)務(wù)受到重創(chuàng)，原基金公司作為聯(lián)合體中標(biāo)PPP項(xiàng)目資本金融資業(yè)務(wù)基本停滯，項(xiàng)目公司貸款也很難同比例到位。這些文件的出臺(tái)，對(duì)促進(jìn)PPP項(xiàng)目規(guī)范融資有著積極的意義，但是現(xiàn)階段對(duì)于PPP各方能否按照合約及時(shí)、足額、規(guī)范投融資到位則帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。（建筑經(jīng)濟(jì)）