PPP項目融資的特點、問題、原因

   PPP項目融資是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的一種項目融資模式。在PPP模式下，按照最優(yōu)、合理負(fù)擔(dān)原則，項目融資風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，政府及其所屬部門不得為PPP項目融資提供擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式的擔(dān)保。

   1、PPP項目融資的特點

   （1）項目導(dǎo)向，融資金額大、周期長、風(fēng)險高。

   融資以PPP項目為載體，融資金額相對較大，一般為項目總投資的70%-80%，融資期限長，一般不短于10年，本息償還主要來源于PPP項目本身。合作期間影響項目實施的不確定因素較多，融資風(fēng)險高，融資機(jī)構(gòu)需要對PPP項目的技術(shù)性能、經(jīng)濟(jì)效益、項目股東和管理、運營實力進(jìn)行全面評估，對資金使用情況進(jìn)行全程監(jiān)控。

   （2）有限追索融資，以項目公司為融資主體，需要多方配合完成融資活動。

   PPP項目融資為有限追索融資。在PPP模式下，項目公司為獨立法人，具體承辦融資事項，社會資本負(fù)責(zé)配合，政府方可為融資提供積極協(xié)助，但不對項目公司的融資行為承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)。一旦出現(xiàn)無法償還融資本息，融資機(jī)構(gòu)只能就PPP項目的現(xiàn)金流和項目公司的全部資產(chǎn)進(jìn)行追索，不能要求項目公司股東承擔(dān)該項目的全部融資責(zé)任或超出股東投資額、項目公司可處置資產(chǎn)額的融資責(zé)任。專業(yè)律師、金融與財務(wù)等咨詢機(jī)構(gòu)或顧問提供融資專業(yè)咨詢意見并協(xié)助融資活動開展。

   （3）PPP項目融資風(fēng)險比企業(yè)融資風(fēng)險大，融資成本較高。

   目前入管理庫占比超過90%的PPP項目都是政府付費和可行性缺口補助項目，由于政府未來支付能力的不確定性和績效考核基礎(chǔ)上政府付費實際支付數(shù)存在不確定性，項目公司最終收益能否償還融資本息存在不確定性。根據(jù)風(fēng)險決定收益原則，PPP項目一般需要社會資本作為融資擔(dān)保或?qū)嵸|(zhì)性增信主體，融資利率一般也會高于同等條件企業(yè)融資。

   2、PPP項目融資的問題

   （1）滿足PPP項目融資工具有限，風(fēng)險與收益不匹配，融資落地難，導(dǎo)致部分項目無法開工或開工后停工，最終出現(xiàn)項目退庫、合同解約的情況較多。

   目前，全國落地PPP項目累計投資額為9.1萬億，按照現(xiàn)行固定資產(chǎn)投資最低項目資本金比例20%計算，扣除合作雙方項目資本金投入1.82萬億后，需要債務(wù)融資金額約7.28萬億，項目投融資資金能否根據(jù)PPP合同和建設(shè)進(jìn)度及時、足額到位直接影響項目進(jìn)度，一旦資金不能到位，除已經(jīng)簽約未開工的3.8萬億項目長期擱置外，已開工5.3萬億項目仍存在開工后停工或解約的風(fēng)險。在現(xiàn)行PPP監(jiān)管政策趨嚴(yán)的環(huán)境下，因融資問題導(dǎo)致項目違約、退庫情況較多。如某縣村級活動場所及農(nóng)村基層綜合公共服務(wù)平臺建設(shè)PPP項目，總建筑面積為13505.64平方米，投資估算為3.58億元。該項目自2016年P(guān)PP合同簽約后，因一直無法融資到位，依照PPP合同約定，社會資本股東已經(jīng)違約。該縣民政局提出退庫申請，并于2018年4月項目退庫。

   （2）融資利率持續(xù)攀升，對項目成本及政府付費支出影響較大。

   PPP項目融資需要遵循國家金融方面的法律規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)自身也要依據(jù)內(nèi)部授信政策開展調(diào)查評估，以市場化機(jī)制自主決定是否融資和融資實際規(guī)模。從2017年11月國家出臺92號文，對PPP項目集中規(guī)范清理，PPP模式發(fā)展的政策環(huán)境、信用環(huán)境持續(xù)完善，但PPP項目的融資成本受金融監(jiān)管和銀行貸款政策等因素影響，利率持續(xù)攀升，對項目成本及政府付費支出影響較大。

   通過對某地區(qū)2016年到2018年274個可查到采購信息的PPP項目中標(biāo)核心參數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計分析，融資利率受金融環(huán)境和政策影響，呈現(xiàn)上升趨勢。經(jīng)統(tǒng)計，該地區(qū)PPP項目最低中標(biāo)融資利率按照基準(zhǔn)利率（中國人民銀行2017年5月發(fā)布5年期以上貸款基準(zhǔn)利率4.9%，下同）基礎(chǔ)上浮20%，為5.88%，最高中標(biāo)融資利率按照基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上加4%，為8.9%。2016年至2018年三年平均中標(biāo)融資利率分別為5.51%、6%和6.11%。按行業(yè)劃分，2018年度中標(biāo)融資利率排序前三位的行業(yè)（領(lǐng)域）分別為教育、保障性安居工程、文化，分別為9.3%，7.4%、6.37%。

   融資利率的不斷攀升，不僅推高了項目成本，加大了未來政府支出責(zé)任，同時也阻礙了社會資本參與PPP項目的步伐。

   （3）民營企業(yè)中標(biāo)PPP項目融資難、融資成本高。

   根據(jù)明樹數(shù)據(jù)提供資料顯示，2018年民營企業(yè)作為PPP市場的重要參與方，在全口徑統(tǒng)計下，PPP項目中成交項目規(guī)模和數(shù)量占比分別為29.93%和47.95%。項目數(shù)量接近一半，而項目規(guī)模不足30%，從中反映出，民營企業(yè)參與的多為投資規(guī)模較小的項目，除了民營企業(yè)自身經(jīng)營范圍、業(yè)績、管理能力等限制外，民營社會資本參與的PPP項目在融資渠道、融資成本方面明顯比央企、國企面臨更高的融資風(fēng)險。

   3、PPP項目融資問題產(chǎn)生的原因

   （1）PPP項目實際可運用的融資手段較為單一，許多融資工具設(shè)置的融資條件、融資成本較高。

   PPP項目融資工具包括銀行（銀團(tuán)）貸款、政府專項債、PPP基金、融資租賃、信托資管保險的債權(quán)計劃、發(fā)行項目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等，但是，目前PPP項目主要依賴的融資工具是銀行（銀團(tuán)）貸款。雖然金融機(jī)構(gòu)類型新增了政策性銀行和租賃公司，但是銀行貸款以外的其他融資方式融資成本較高，融資難以落地。即使銀行為主流PPP融資機(jī)構(gòu)，受風(fēng)險約束機(jī)制的束縛，銀行普遍依靠社會資本提供強(qiáng)增信（足值且變現(xiàn)能力較強(qiáng)的抵押、信用等級較高的第三方擔(dān)保）來進(jìn)行風(fēng)控管理，新組建的項目公司除部分有收益權(quán)的項目合同質(zhì)押外，資產(chǎn)小、抗風(fēng)險能力普遍較弱，純粹項目融資在現(xiàn)行模式下難于通過風(fēng)控評估，如沒有社會資本提供有力的抵押擔(dān)保，PPP項目融資難度極大。而政府專項債受額度控制，落實到具體地區(qū)、行業(yè)或項目能爭取到的專項債有限；保險資金、社?；?、養(yǎng)老基金等長期資金的風(fēng)險偏好更低，對項目所在地政府信譽、融資主體的實力和信用等級、投資安全及增信措施等有極高要求；基金、信托等資管產(chǎn)品則由于融資成本遠(yuǎn)高于PPP項目可承受成本，因而不能大規(guī)模推廣。

   （2）PPP項目公益性強(qiáng)，收益水平低，融資風(fēng)險大，缺乏滿足融資需求的金融創(chuàng)新產(chǎn)品。

   PPP項目公益性強(qiáng)，收益水平低，項目無法在短期內(nèi)盈利，如缺少政府方運營補貼支出和社會資本提供的抵押擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)參與的積極性較低。盡管國家出臺了一些積極的融資政策措施，但是政策并不能創(chuàng)造信用，在沒有額外增信的基礎(chǔ)上，金融機(jī)構(gòu)難以提供滿足PPP項目融資需求的金融創(chuàng)新產(chǎn)品。

   （3）PPP項目合作期限與項目實際融資期限不匹配，難以滿足PPP項目全生命周期資金需求。

   部分PPP項目在財承論證階段，地方政府因財力問題，需要拉長合作期限才能匹配財政承受能力，但項目實際實施過程中，由于期限越長不確定性越大，風(fēng)險越高，金融機(jī)構(gòu)的各類融資產(chǎn)品的期限有較為固定的期限偏好。目前，信托資金、政府PPP基金、私募基金等PPP項目股權(quán)融資工具，其資金來源、融資條件、收益回報等，很難匹配PPP項目固有的長期性和低盈利性。融資產(chǎn)品期限與動輒20年、30年的PPP項目也形成期限錯配，大部分PPP項目無法按照較長的合作期限一次融資滿足項目全生命周期資金需求。在期限上較為匹配的是銀行，但由于銀行不能接受嚴(yán)監(jiān)管政策下的長周期、低利率的PPP項目的高風(fēng)險。

   （4）資金退出渠道過于單一，影響了參與PPP項目投融資的積極性。

   目前，融資機(jī)構(gòu)參與PPP項目投融資，退出的渠道相對比較單一，主要是通過到期退出，由社會資本或政府方以事前雙方約定價格贖回等方式實現(xiàn)。由于PPP項目具有投資規(guī)模大、回收期長、政府信用轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本或項目公司信用，不能由財政資金進(jìn)行兜底等特點，如果只能等到項目到期退出，對于投資者尤其是財務(wù)投資者來說，風(fēng)險很大，勢必影響其參與PPP項目投融資的積極性。

   （5）政策趨嚴(yán)，PPP項目各方投融資面臨合規(guī)性審查，投、融資金是否能夠依約到位面臨考驗。

   隨著嚴(yán)監(jiān)管政策文件出臺，PPP項目投資、融資方面對政府方、社會資本、金融機(jī)構(gòu)都提出了較為嚴(yán)格的要求，如92號文要求資本金按照“穿透原則”進(jìn)行審查，嚴(yán)禁以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資。192號文提出“不得引入‘名股實債’類股權(quán)資金或購買劣后級份額等方式承擔(dān)本應(yīng)由其他方承擔(dān)的風(fēng)險”、“不得為其他股權(quán)方出資提供擔(dān)保、承諾收益等”。鼓勵將PPP的債務(wù)融資做成真正的項目融資，確需股東擔(dān)保的，應(yīng)由各方股東按照比例出資共同擔(dān)保，要求央企不能超出自身出資比例進(jìn)行擔(dān)保。106號文禁止資金池、期限錯配、禁止多層嵌套、打破剛性兌付等措施出臺，PPP項目資本金融資業(yè)務(wù)受到重創(chuàng)，原基金公司作為聯(lián)合體中標(biāo)PPP項目資本金融資業(yè)務(wù)基本停滯，項目公司貸款也很難同比例到位。這些文件的出臺，對促進(jìn)PPP項目規(guī)范融資有著積極的意義，但是現(xiàn)階段對于PPP各方能否按照合約及時、足額、規(guī)范投融資到位則帶來極大的挑戰(zhàn)。（建筑經(jīng)濟(jì)）